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政党中心的国家治理:中国的经验
2019年08月28日 15:34 来源:《政治学研究》2019年03期 作者:郭定平 字号

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  摘要: 本文在引入政党中心主义的新视角的基础上, 根据政党与国家关系的比较分析框架和中国政治发展的历史脉络, 总结中国共产党治国理政、推动国家治理体系和治理能力现代化的基本经验, 认为改革开放以来, 在共产党的领导下, 中国实行党和国家领导制度改革, 健全和完善多党合作与政治协商制度, 发展社会主义民主, 建设社会主义法治国家, 已经形成了一种基于法治的政党与国家相互嵌入、以政党为中心的国家治理新模式。坚持和加强中国共产党的全面领导, 是新时代政党中心的国家治理模式的新发展。从理论与实践来看, 政党中心的国家治理创造了大党与大国治理的新经验, 为人类政治文明的多元化发展做出了新贡献。

  关键词: 国家治理; 政党中心主义; 中国共产党; 多党合作;

  基金: 上海市哲学社会科学规划“建党100周年”研究系列重点项目“政党中心的治理与政治文明的复兴——中国共产党治国理政的历史经验”的研究成果;

  在改革开放以来40余年波澜壮阔的历史画卷中, 中国共产党的领导无疑是最为光彩夺目的篇章。本文将从比较政治的理论视角和政治发展的历史脉络, 总结中国共产党领导下多党合作以及完善国家领导制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的基本经验, 为建设中国特色社会主义现代化强国和推动中国政治文明的复兴提供有益启示。

  一、政党中心主义的新视角

  中国共产党在1921年诞生以来的近100年奋斗历程中, 不仅是中国革命不断走向胜利的中流砥柱, 更是中国特色社会主义现代化建设的坚强领导核心。1949年中华人民共和国成立后, 中国共产党成为执政党, 国内外很多中国问题研究学者开始聚焦于中国共产党, 研究中国共产党的领导制度和组织制度以及各项重大方针政策。美国著名东亚研究专家弗朗兹·舒曼 (Franz Schurmann) 于1968年出版的《共产主义中国的意识形态与组织》特别强调并专门研究了中国共产党的核心领导作用, 至今依然是研究中国共产党的经典名著。但是, 在中国改革开放后的一段较长历史时期, 特别是20世纪80年代和90年代, 尽管中国共产党在拨乱反正和推动中国改革开放方面取得了巨大成就, 但是国内外研究中国的学者对中国共产党的研究并未给予足够的重视, 相关研究呈现出一定的沉寂和衰落趋势。究其原因, 主要是与当代中国政治研究中存在的若干主导研究范式有关。

  第一, 政治发展与转型研究范式。

  这是当代比较政治学中占主导地位的研究范式。随着中国政治改革的推进和中外学术交流的展开, 政治发展与转型研究范式在中国得到大量传播和应用, 对中国政治学发展产生了深远影响。政治发展研究中占主导地位的范式就是在20世纪60年代前后盛行的现代化理论, 学者们在讨论迪尔凯姆、韦伯等理论遗产的基础上, 认为政治发展就是从传统社会向现代社会政治的过渡。这种过渡的基本方向就是民主化, 政治发展研究就是重点考察民主政治发展的先决条件和实现民主的基本路径, 根据亨廷顿的看法, “这里的民主几乎完全是按西方模式定义的。”1从20世纪70年代中期开始, 全球范围内出现了从权威主义政权向民主政治转型的浪潮, 先是从南欧到拉美, 后又席卷到东亚和苏联东欧地区, 乃至于非洲和中东, 很多国家相继建立了新的民主政权。据统计, 到1995年底, 全球有多达117个民主国家, 如果按照严格的标准, 至少也有76个民主国家。2这种全球民主化浪潮催生了政治转型理论, 其中既有奥唐奈、施密特、怀特海、亨廷顿的综合性比较研究, 也有大量的国别个案研究, 并逐步形成了一系列的政治转型理论研究范式。3

  在政治发展与转型研究范式的影响下, 国内外很多学者研究中国的政治改革与政治发展, 研究的主题就是如何推进中国政治民主化, 分析中国民主政治发展的背景与前景、目标与道路、动力与过程、战略与策略等。根据何增科的总结, 中国政治发展的目标就是走向政治民主化, 并从选举民主、协商民主、自由民主等多个方面同时加以推进。4很多学者在政治体制改革的背景下注重研究党和国家的领导制度改革, 中国政治制度与政治发展的许多方面受到关注并引起讨论, 诸如人民代表大会制度、政府机构改革、公务员制度、中央与地方关系等方面的研究如火如荼。比较而言, 中国共产党与中国政党制度研究, 包括党史党建研究, 则出现了一定的被边缘化倾向。一些学者自觉或不自觉地受西方民主观念的影响, 将中国的政治民主化与中国共产党的领导对立起来, 认为只有像苏联东欧那样结束共产党领导才能实现民主转型, 在中国共产党的领导下中国不可能实现真正的民主, 不可能有真正的政治发展与转型。

  第二, 国家与社会关系研究范式。

  在20世纪80年代和90年代, 西方社会科学研究的主流范式之一是国家-社会关系理论, 这一理论注重从国家与社会的关系变化来考察政治发展的动力、进程与趋势。因此, 很多西方的中国研究学者开始对中国改革开放之后的国家与社会关系变动感兴趣, 并从中探寻中国民主化的推动力量和可能前景。苏联解体和东欧剧变在一定程度上也强化了这一研究取向。在此研究范式的主导下, 很多中国政治研究要么是国家中心的, 要么是社会中心的, 前者关注国家制度, 诸如立法、行政、司法机关的改革, 特别是技术官僚制的发展和干部人事制度改革, 后者集中研究市民社会和非政府组织等所谓推动民主化的力量。中国共产党研究始终未能纳入学者们的主要研究视野, 最多只是作为国家的附属物一笔带过而已。

  当代中国的政治学研究从恢复学科建设之后一直注重坚持马克思主义的理论指导和借鉴西方政治学的理论成果。在此影响下, 新时期中国政治学的研究重心主要放在了国家理论、国家制度、国家的政治活动以及影响国家活动的各种政治力量和政治斗争上。由此可见, 中国共产党和中国政党研究在一个相当长的时期并未成为中国政治学研究的主要组成部分, 也未能形成具有份量的研究成果。一个显著的例子就是杨海蛟等人在回顾与总结改革开放以后中国政治学研究时列举了权力理论研究、国家理论研究、民主问题研究、政治发展理论研究、政治稳定理论研究、中央与地方关系研究、政府理论研究、政治参与理论研究、政治文化理论研究、反腐败理论研究等十大方面, 其中就是没有政党研究和中国共产党研究。5这些总结应该说反映了一个特定时期中国政治学研究中不太重视政党研究的现实情况。

  第三, 国家治理研究范式。

  治理概念在中文里并不新鲜, 但是当学术界将它与英文的governance一词相对应之后就赋予了该词一种全新的内涵, 并提升为一种重要的研究范式。著名的治理理论专家詹姆斯·罗西瑙专门论述了治理与政府统治的区别, 认为政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动, 而治理则是由共同的目标来维系, 它也不一定依靠强制力。6我国学者俞可平在梳理了关于治理的各种理论后认为, 治理是官方和民间的各类组织运用权力、调动资源去引导、控制和规范公民活动, 以最大限度地实现公共利益;善治是二者的良好合作, 是两者的最佳状态;改革开放后中国政治的最主要发展, 就是中国正在走上一条增量民主的善治的道路。7由此可见, 治理理论强调的是多元主体的合作与协同治理, 其中政党没有什么特殊的地位和作用, 至多只是多元主体之一。

  治理概念和治理理论特别适合中国的国情和语境, 因而在中国得到大量应用和迅速普及, 成为近年来社会科学的高频词汇, 形成了全球治理、区域治理、国家治理、政府治理、社会治理、基层治理、乡村治理等不同研究领域, 并上升为中国共产党治国理政的重要理论。党的十八届三中全会明确提出要完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。这一论断极大地激发了广大政治学者的学术热情, 国家治理迅速成为中国政治学研究的核心主题。令人匪夷所思的是, 中国共产党虽然是执政党, 是领导核心, 但是并没有成为中国国家治理研究的中心内容。例如, 有的政治学者在分析中国国家治理改革的方向时特别强调了提升国家整体绩效, 加强国家的自主性、统一性和权威性建设等, 表现出明显的国家中心论倾向。8这种状况固然与很多学者对治理的理解有关, 但更为重要和深层的原因是没有从中国的本土经验出发, 没有把国家治理理论与中国国家治理实践有机结合起来。

  由于以上原因, 本文将在研究当代中国国家治理的过程中引入政党中心主义的新视角。政党中心主义坚持认为, 政党不仅具有代表功能, 更重要的是具有治理功能, 可以实现利益表达和利益聚合, 主导政策制定和政策执行;政党在国家治理中居于中心地位, 发挥核心作用, 整个国家治理体系以政党为中轴而构建, 整个国家治理过程由政党主导而展开。当代政治研究表明, 政党是现代政治中最重要的主体, 世界上绝大多数国家均由政党主导进行国家治理。早在20世纪中期, 著名政治学家谢茨施耐德就曾经指出, “政党并不是现代政府的附属物;它们处于现代政府的中心, 并扮演着决定性和创造性的角色。”920世纪末期, 正当有学者热衷讨论西方政党的衰落时, 卡茨和梅尔敏锐地观察到西方政党模式的转型和一种“卡特尔”政党的出现, 这种政党与国家相互渗透, 在国家治理方面表现得更为强大。10中国在鸦片战争之后传统的国家统治秩序和官僚政治体系走向崩溃的过程中, 最终就是由政党这一新的政治力量组织和动员社会, 并领导中国走上现代化之路。与此同时, 很多发展中国家均走上了类似的政党主导下的制度变迁道路, 这就是杨光斌提出的制度变迁中的“政党中心论”。11林尚立在论述中国社会主义国家建设时就提出, “政党主导”是中国现代化发展的基本政治逻辑。12房宁更是把中国共产党领导看成是当代中国政治制度的核心要素和根本特征。13由此来看, 以政党为中心研究中国国家治理不仅具有理论依据, 而且更加符合中国实际。在当代中国政治研究中, 从21世纪初期开始, 国内外学者就对中国共产党和中国政党制度研究给予了新的关注, 中国共产党研究重新回归到中国政治发展研究和国家治理研究的中心地位。14

  如果要在国家治理过程中真正体现政党中心主义, 就必须正确处理政党与国家的关系问题。从比较政治学的视野来看, 政党与国家在产生方式、政治法律地位和力量对比等方面呈现出不同的嵌入关系。追溯政党与近代国家形成的历史演变轨迹, 大致可以总结出四类政党与国家的嵌入模式, 分别为政党嵌入国家模式、国家嵌入政党模式、政党-国家互嵌模式和政党-国家脱嵌模式。例如, 17世纪末英国的辉格党与托利党在议会内部的斗争中产生, 并非塑造民族国家的主导角色, 而且一直在国家宪政制度范围内开展活动, 因而是一种政党嵌入国家模式。在苏联的斯大林时期, 国家机器的运转由政党控制和操纵, 可以视作国家嵌入政党模式的代表。政党-国家互嵌模式下政党与国家互相渗透、协同合作, 新加坡的人民行动党和政府高度一体化, 就是这一模式的典型。政党-国家脱嵌模式表现为国家取缔原体制内的政党或国家内产生出反体制政党, 如德国魏玛共和国时期, 在民主的宪政体制下产生出反体制的法西斯政党, 随之取缔政党活动。虽然国家嵌入政党模式也具有某种政党中心主义的特征, 但是由于缺乏法治保障就容易出现政治腐败与个人专断, 无法走向善治。比较而言, 只有政党-国家互嵌模式才可能实现政党中心的国家治理。

作者简介

姓名:郭定平 工作单位:复旦大学国际关系与公共事务学院

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