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区域经济发展70年的回顾与展望
2019年10月22日 11:26 来源:经济日报 作者:石碧华 字号

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  提 要

  新中国成立以来,我国区域经济发展经历了改革开放前的均衡发展,以及改革开放后的非均衡发展和协调发展三个阶段。这三个阶段既一脉相承又各有侧重,表现出鲜明的时代特征与阶段性特点,对推动我国区域经济发展发挥了重要作用,积累了宝贵经验。回顾和总结70年来我国区域经济发展的历程,对未来更好推动区域协调发展具有重要的理论意义和现实意义。面向未来,我们要加快解决当前区域发展不平衡不充分的突出问题。对此,应汲取70年来的实践经验,在区域发展战略选择上着重处理好效率与公平、政府与市场、均衡与非均衡、中央与地方四个方面的关系,着眼推动经济高质量发展,深入实施区域协调发展战略,推动形成基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当的区域协调发展新格局。

  ▎我国区域经济发展的不平凡历程

  新中国成立70年来,我国区域经济发展主要经历了三个阶段。前30年,我们实行高度集中的计划经济体制,区域经济发展主要由国家重工业发展战略推动,采取的是均衡发展战略。改革开放后,我国开始实施向东倾斜的非均衡发展战略,从而促进了沿海经济的高速增长。20世纪90年代起,我国区域发展战略开始由非均衡发展转向协调发展,区域发展协调性显著增强。党的十九大报告从我国区域发展新形势和社会主要矛盾变化的新要求出发,明确提出实施区域协调发展战略,成为新时代推动我国区域发展的重大战略部署。

  区域经济均衡发展阶段

  改革开放以前,我国的区域经济发展基本上采取的是均衡的发展战略,国家投资建设的重点在内陆地区,经历了156项工程建设和三线建设。在此阶段,中西部地区迅速建成了一批工业城市,带动了中西部地区基础工业的发展,使中西部地区的工业结构逐步趋于合理。这对于改变中西部地区的工业布局和推动地区经济社会发展具有至关重要的作用。

  总体来看,计划经济时期我国区域经济发展具有以下特点:

  一是追求区域均衡目标。从整个生产力布局来看,强调区域平衡发展,国家在投资的地区分配和项目选取上,强调缩小地区差距。这在一定程度上缓解了区域经济的不平衡状况。

  二是形成了高度垂直的区域分工结构。由于实行高度集中的指令性计划管理模式,区域的一切经济活动都是由国家计划予以安排,区域经济的组织和运行以垂直分工体系为主,区域间的横向联系较弱。

  三是强调区域发展自成体系。在均衡发展目标的指导下,全国实行工业扩散方针,鼓励一切有条件的省和自治区发展独立自主的工业体系,鼓励一切有条件的行政地区和县发展五小工业。各地区形成了较为雷同的地区经济产业结构。

  区域经济非均衡发展阶段

  改革开放初期,我们实施向东倾斜的区域非均衡发展战略具有其时代必然性,也是对改革开放以前区域均衡发展战略的调整。实践证明,在当时的历史环境下实施区域非均衡发展战略是正确的,具有积极的作用,不仅促进了东部率先发展,进而带动了整个国民经济发展水平的提高,而且推动了我国市场化改革的进程和全方位对外开放格局的形成。

  在这一阶段,我国的区域非均衡发展战略主要以“梯度发展理论”为核心,以效率优先为基本指导思想,在理论上有两大突破:一是打破了片面强调均衡布局的传统布局模式,承认地区间发展非均衡的现实,强调遵循由非均衡到均衡的客观发展规律;二是强调集中资金和资源进行重点发展,同时在地区间形成产业结构转换的连续关系,从而使产业空间分布与地区经济互相联系,产业结构与产业布局相结合,经济发展与产业政策相结合。

  改革开放初期,在计划经济向市场经济过渡的初始阶段,这种战略对促进我国经济发展的作用是巨大的,东部地区呈现加速发展态势。

  区域经济协调发展阶段

  20世纪90年代,我国开始对区域发展战略进行调整,把促进地区经济协调发展提到了重要的战略高度,并确立了地区经济协调发展的指导方针,先后制定和实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略、促进中部地区崛起战略、鼓励东部地区率先发展战略以及主体功能区战略等,由此我国区域协调发展战略的总体思路基本形成,全面实施。党的十八大以来,中央从战略和全局的高度,在继续深入实施区域发展总体战略的同时,实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略,统筹东中西、协调南北方,进一步优化经济发展空间格局。通过三大战略引领,实现四大板块和三大战略融合,推动形成以沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带,促进区域协调发展。

  区域协调发展战略的全面实施,使各区域的比较优势得到充分发挥,呈现出增长较快、结构优化、协调性增强的良好态势。一是区域经济增长呈现出相对均衡的格局;二是区域空间布局由集中走向分散,趋于均衡;三是重点优势区域的集聚作用增强,城市群和经济圈等一些重点优势区域的集聚作用增强,在区域经济发展中起着主导作用;四是区域协调发展机制逐步建立,区域合作和一体化进程加快,区域合作已经成为我国统筹区域发展、解决区域差距的重要方式之一。

  ▎推动区域经济发展取得的重要经验

  从区域发展战略的演变可以看出,我国在不同历史时期,根据区域实际情况和经济社会发展的需要,与时俱进,不断调整和创新区域发展战略。不同时期提出和实施的区域发展战略都具有显著的时代特征,具体内容不同,但一脉相承,体现了缩小地区差距、实现共同富裕这一要求。70年来,我国区域经济发展在实践中积累了宝贵经验,主要体现为努力认识和积极处理四个方面的关系。

  在区域战略目标的选择上要正确处理效率与公平的关系问题。新中国成立之初的30年,我国在区域经济发展上推动的是“公平优先”的均衡发展,尽管在集中资源、加快建立独立完整的工业体系方面发挥了重要作用,但其最大的短板是不能长久实现较高的效率。改革开放以后,我们转而推动“效率优先”的非均衡发展,虽然推动了国民经济高速增长,但也引发了区域差距持续扩大的问题。如何协调“效率优先”与“兼顾公平”的关系,一直是我国区域经济发展战略调整中的一个重要问题。应该看到,效率与公平之间相互依存且具有内在的统一性。公平是效率提高的社会条件,效率是实现公平的物质基础。当前我国实施区域协调发展战略,立足发挥各地区的比较优势和缩小区域发展差距,努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当的区域协调发展目标,正是体现了效率与公平的有机统一。

  在区域运行机制上要正确处理政府与市场的关系。我国是一个区域差异性特征较为明显的大国,推动区域协调发展需要采取必要的调控措施、建立有效的协调发展机制。从我国区域发展的实践来看,我国不同时期区域发展战略的调整,实际上是不断地确立政府和市场各自发挥作用的范围和条件的过程。实践证明,政府发挥对区域经济发展的宏观调控作用,必须以尊重市场经济客观规律为前提,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,形成既各具特色又有机统一的区域政策体系,促进各经济区域间的合理分工与协调发展。

  在区域空间布局上要正确认识均衡与非均衡的关系。在区域经济发展过程中,均衡和非均衡是贯穿始终的一对矛盾统一体,两者相互交替,不断推动区域经济发展从低水平向高水平迈进。与经济学中的均衡概念不同,区域经济发展中的均衡更应被看作是一个动态的过程,它是非均衡发展的最终结果,而非主观设定的目标。旧的均衡被不断打破,新的均衡则不断建立;与此同时,区域发展的总体均衡中也包含着局部的非均衡。现实地看,由于各区域的时空背景、基础条件和发展潜力等客观因素存在差异,非均衡的情况是绝对的,在资源一定的条件下,经济力和社会力的作用只会加大这种差距。虽然也存在着市场力作用和政府干预使非均衡逐渐趋向于均衡的可能性,但只有经过非均衡发展的过程,才能达到高水平、高效率的空间均衡。因此,一个国家和地区在制定区域发展政策和规划时,不能简单地推行齐头并进的均衡发展,否则将导致区域低水平、低效率的均衡发展。从全局和长远看,地区之间的发展水平处于相对均衡状态时,社会经济的总体发展效益才能进入最佳状态,否则,低发展水平地区将会制约高发展水平地区的发展,从而最终制约全国的发展水平。

  在区域管理模式上要正确处理中央与地方的关系。我国区域经济发展战略的阶段性调整,都伴随着中央与地方关系的变化。在实践中,我们既要防止地方经济的积极性和灵活性受到抑制,活力不足,又要防止因权力下放过多,各区域各自为政,难以形成共同发展的合力。对此,中央与地方之间要进行科学合理的职责权限划分,保障中央与地方作用的充分发挥,特别是要坚决维护中央的权威,保证政令畅通。

  ▎未来我国区域经济发展的展望

  新中国成立70年来,我国区域经济协调发展取得了历史性成就,但依然存在一些需要解决的问题,推动区域经济协调发展仍然面临挑战。应该看到,我国区域发展差距依然较大,而且这种非均衡的格局还将持续很长时间;空间开发无序、低水平重复建设问题依然存在,区域产业结构趋同,资源和要素空间配置效率较低,生产力布局总体上还不尽合理;促进区域协调发展的体制机制尚不健全,脱贫攻坚任务依然艰巨;等等。当前乃至今后相当长的一段时期,促进区域协调发展仍然是我国区域政策的重心。

  第一,要继续深入实施“3+4”的区域协调发展总体布局,重点突出三大战略的引领带动作用。通过培育新的增长极和增长带,为区域发展扩展新空间,重点建设以沿江沿海沿线经济带为主的纵向横向经济轴带,形成区域协调发展的重要支撑。继续推进“四大板块”与三大战略的对接,加强跨区域重要经济轴带与经济区发展布局的统筹协调,促进区域联动发展。同时建立更加有效的区域协调发展机制,围绕实现基本公共服务均等化、基础设施程度比较均衡、人民生活水平大体相当的目标,继续全面深化改革,加快破除地区间利益藩篱和政策壁垒,推动形成区域统一市场,促进城乡区域间要素自由流动。

  第二,加强“一带一路”建设与国家重大区域战略的统筹对接,构建区域开放新格局。在深化沿海开放的同时,推动内陆和沿边地区从开放的洼地变为开放的高地,与京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略统筹推进,促进各区域开放型经济协同发展,形成“陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。同时加强东部地区的龙头引领和中西部内陆腹地的战略支撑作用。

  第三,要以城市群为主体,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇新格局。重点是提高城市群质量,发挥城市群在区域协调发展中的支撑和引领作用。强化规划引导,建立健全城市群发展协调机制,推进大中小城市网络化建设,优化城镇空间规模结构,增强中心城市的辐射带动功能;创新体制机制,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,促进城乡协调发展;优化提升东部地区城市群,并在中西部地区培育一批城市群和区域性中心城市。

  第四,完善和落实主体功能区的规划和政策,构建国土开发新格局。推进主体功能区建设是促进区域协调发展的重大举措,也是一项长期且艰巨的任务,现阶段,关键是要完善和落实主体功能区的规划和相关配套政策,推动各地区依据主体功能定位发展,同时加快主体功能区战略格局在市县层面的精准落地。

  (作者单位:中国社会科学院工业经济研究所)

作者简介

姓名:石碧华 工作单位:中国社会科学院工业经济研究所

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