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整治地方债的关键仍然是“堵后门”
2019年08月30日 16:09 来源:中国经营报 作者:梁发芾 字号
关键词:债务;地方债;违规;独山县;地方政府

内容摘要:近日,多个省份审计厅公布了《关于2018年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,其中,地方债管理是一个重要内容。我国预算法本来是不允许地方政府举债的,但是前些年地方政府举债一度出现一些问题。2014年修订的新预算法虽然允许地方政府举债

关键词:债务;地方债;违规;独山县;地方政府

作者简介:财税史学者

  近日,多个省份审计厅公布了《关于2018年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,其中,地方债管理是一个重要内容。有媒体梳理,各地审计发现一些问题,相对集中的问题有隐性债务化解方式不合理、违规举债仍有发生、地方债资金闲置、隐性债务认定口径把握不准等。

  我国预算法本来是不允许地方政府举债的,但是前些年地方政府举债一度出现一些问题。2014年修订的新预算法虽然允许地方政府举债,但要求在上级部门的批准和监管下,到债务市场发行债券,不许地方政府通过间接手段融资举债。对于已经存在的这类地方债,要摸清底数,进行债务置换,转为债券。2017年5月的财预50号文要求,地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

  显然,国家对于地方债的政策是清晰而严格的,它规定只有一个举债途径,就是经国务院批准后发行政府债券,除此之外,关上了地方政府举债所有的大门。这就是常说的“开前门堵后门”,规范地方债。国家还非常清楚地规定,对违规举债的地方政府和官员要问责,甚至终身问责。对于违规的债务,国家决不承担偿还责任。

  现在的问题在于,对于如此严格的规定,地方政府遵守了吗?遵守得怎么样?地方债现在处于什么状况?现在回头看,结果并不乐观。各地的审计中发现的问题很多,如河北省审计厅审计发现7个市本级和90个县区违规举借债务;四川省审计厅称,5个市县在严控政府债务增量上落实不力,继续违规举债、担保;湖南省审计厅披露,该省8个市县通过不规范的PPP或政府购买服务项目、不规范的土地抵押举债;5个市县以医院、学校等企事业单位名义举债,或将市政道路等公益性资产抵押变相举债;河南审计厅发现,因对隐性债务认定口径把握不够准确,该省12个省辖市本级和58个县(市、区)存在多填报隐性债务的情况,7个省辖市本级和51个县(市、区)存在少填报隐性债务的情况。不一而足。

  这些省的审计报告概括抽象,难以给人深刻印象。让我们再看看不久前公开报道的一个县的违规举债的情况,好有一个直观的感受。

  8月8日《每日经济新闻》报道称,“年入不到10亿的国家级贫困县,却欠下400亿巨债!”报道说的是贵州省独山县。报道说,该县的县委书记潘志立(已经被立案处理)热衷形象工程政绩工程,比如举债近2亿元打造“天下第一水司楼”,集会展博览、酒店住宿、游览观光等于一体的大型综合体。除具有水族特色元素外,该建筑还融合了苗族、布依族特色,是独山县净心谷景区最具标志性的宏大建筑。

  年财政收入不到10亿元,欠下400亿元债务。绝大多数融资成本超过10%,一年的利息大概要40亿元,是年财政收入的4倍多。这当然是不可持续的。报道说,自2018年10月起,该县已出现多个政府融资产品违约。《独山县2019年政府工作报告》也坦言集中偿债压力较大,债务逾期存在“破窗”风险。这400亿元欠账显然无法通过当地财政收入予以偿还。那么问题是,上级政府和中央政府,对此会不会完全袖手旁观,见死不救?

  一个贫困县欠债400亿元,这是目前笔者知道的最让人惊诧的负债记录。这个县让人恐怖的天量债务,可能是县委书记因为其他问题被立案处理时牵扯出来的。县委书记能够大手笔违规举债,似乎没有遇到什么约束和障碍。而且,这400亿元债务也不是县委书记一个人搞成的,显然是历届县委县政府,历届官员前赴后继共同做成的。让人惊讶的就在于,中央明令禁止地方政府擅自以任何方式举债,但独山县好像对这种规定置若罔闻,根本没有遵守。而同样让人惊诧的是,那些明知县政府如此举债必然带来严重偿还风险的各类债权人,也没有启动风险预警机制,对于自身利益将要受到的损害仿佛毫不在意。债权人出于自身利益考虑对违规盲目举债的债务人的约束,也不存在。

  结合全国多个省份审计报告指出的问题,再看看贵州独山县的事例,很难认为这个县的情况就是孤例、个例。它可能体现出地方政府在举债问题上存在的共性问题,当然,其他地方在规模和严重性方面可能没有独山这么极端。防止地方政府违规举债的工作已经进行了若干年,而且出台了包括预算法在内的法律法规和一系列部门规章,但是,地方政府债务的“后门”并没有完全堵住。

  中央整治地方债的强硬立场和严格规定,往往没有被认真执行甚至被地方政府巧妙化解。一些地方政府和领导人,有大量举债的强烈机会主义动机。举债进行的无论是形象工程政绩工程还是正常工程,都会在短期内形成轰轰烈烈的效应,收获让人艳羡的政绩,而举债的后遗症却会留给后一届政府或领导甚至上级政府。如果没有严格而终身的问责制度,让无度举债背负终身责任,就不可能约束地方领导人的举债冲动。一些金融机构在强势的地方政府面前,有求于政府,明知借款给地方政府存在极大风险而不能拒绝地方政府的融资要求。而中央政府由于信息不对称,不能准确知悉地方政府的情况,因而难以准确监管,也由于种种原因,确实没有以铁面和铁腕坚持令行禁止,给了地方政府违规而盲目举债以侥幸和幻想。凡此种种,都使得“堵后门”工作大打折扣。

  不管怎样,地方债问题是中央和地方关系的重要方面,围绕地方债的博弈仍将继续下去。地方债堵后门的工作,仍然非常关键。

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姓名:梁发芾 工作单位:

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