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网络空间国际规则制定 ——共识与分歧
2019年11月29日 14:20 来源:《国际展望》2019年第3期 作者:龙坤 朱启超 字号

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  从学术研究来看,现有国内外学者对网络空间国际规则制定领域的两份代表性跨国文件——《塔林手册》和《信息安全国际行为准则》(以下简称《行为准则》),都进行了深入的单独考察。但是,目前还没有研究者从比较分析的角度对这两份文件进行深入研究。有鉴于此,本文拟从网络空间国际规则制定的历史背景出发,以这两份代表性跨国文件为切入点,比较其主要内容、变化和特点,厘清其中的主要共识与分歧,为中国未来进一步参与网络空间的国际规则制定和全球治理提供参考和建议。

  一、《塔林手册》和《行为准则》的主要内容与特点

  作为网络空间国际规则制定领域北约国家和中俄等发展中国家两大阵营分别发布的两份标志性文件,《塔林手册》和《行为准则》的主要内容、新旧版本的变化和特点可概述和分析如下。

  (一)《塔林手册》的主要内容

  2009年,网络合作防御卓越中心启动了由美国海军战争学院教授迈克尔·施密特(Michael Schmitt)担任主任、20名专家构成国际专家组的“塔林手册进程”项目,聚焦网络安全领域国际规范尤其是现行武装冲突法如何适用于网络军事冲突问题的研究。2013年3月,剑桥大学出版社出版了此次项目成果——《塔林手册:适用于网络战的国际法》(以下简称“塔林1.0”)。2017年2月,《网络行动国际法:塔林手册2.0版》(以下简称“塔林2.0”)付梓。比较《塔林手册》新旧两个版本,主要有以下几点变化:一是标题内涵扩展;二是编撰人员构成更加国际化;三是具体内容有所完善。总的来看,塔林手册是一份网络空间国际法领域的重量级学术文件,是西方国家抢占先机、在网络领域塑造国际规则的重要成果,体现了鲜明的西方国家立场以及浓厚的西方主导色彩。

  (二)《行为准则》的主要内容

  2011年,中国、俄罗斯、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦四国于向第66届联合国大会联名提交了第一份《信息安全国际行为准则》(以下简称“准则1.0”)。随后,吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦加入成为共同提案国。这份提案后来作为大会文件(A/66/359)分发,在国际社会中引起了较大反响。2015年,该准则在综合各方意见后得以进一步修改完善,推出新版《信息安全国际行为准则》(以下简称“准则2.0”),并提交第69届联合国大会。新版准则共包含序言、目标与适用范围、行为准则三大部分,共计13条准则。

  经过比较,“准则2.0”的主要变化有以下几点:一是更加注重弥合数字鸿沟、网络能力建设内容;二是新增了网络领域建立信任措施。准则提到,“各国应制订务实的建立信任措施,以帮助提高可预测性和减少误解,从而减少发生冲突的风险;三是删除了原有“不扩散信息武器及相关技术”这一内容。

  (三)特点分析

  《塔林手册》和《行为准则》既有共同点,也存在显著差异,深刻体现了以美国为首的西方国家与中俄牵头的新兴发展中国家之间的阵营分割。 一是参与国家不同。《行为准则》代表了中俄等新兴发展中国家在网络空间全球治理领域的立场和关切。而《塔林手册》则体现了西方主导下的网络空间规则体系,涉及20多个北约国家以及多个非北约国家。二是发布平台不同。《行为准则》是在联合国框架下发布的声明性文件,而《塔林手册》则是北约下属机构集体研究并通过剑桥大学出版社这一学术机构发布的。三是性质和内容不同。《行为准则》属于几个国家签署的网络行为准则,内容较为简略。而《塔林手册》的两个版本是一份探索国际法适用于网络行动的多国专家集体研究成果,是国际法领域的“软法”,内容十分丰富。四是影响力不同。《行为准则》由于参与国家相对较少,内容简略,且西方国家长期在国际规则制定和舆论领域占据主导优势,因此这份《准则》的影响力相对较小。而《塔林手册》着眼于现有具有习惯法地位的“实然法”,详细阐述了现有规则如何适用于网络空间,具有相当大的影响力。

  二、网络空间国际规则制定中的基本共识

  通过比较分析,“塔林2.0”与“准则2.0”这两份文件的基本共识可总结为以下几个方面:

  (一)基本承认主权原则在网络空间的适用性

  目前,主权原则已经成为国际关系和国际法领域的基本原则,将主权原则适用于网络空间就意味着国家对于本国的网络基础设施、人员和活动具有管辖权,外国无权干涉,这一点在两份文件中都得到了一定程度的认可。“准则2.0”明确指出,“与互联网有关的公共政策问题的决策权是各国的主权,对于与互联网有关的国际公共政策问题,各国拥有权利并负有责任。”这就从对外政策的独立性上规定了主权原则在网络空间的适用性。在网络主权方面,“塔林2.0从总体上确认国家主权原则适用于网络空间的各个层面和领域。”总体来看,《塔林手册》和《行为准则》都承认国家主权在网络空间的适用性,网络主权原则在国际上已基本形成共识。当然在具体的适用范围上仍存在一定分歧,这将在下文详细阐述。

  (二)使用和平而非武力手段解决网络领域国际争端

  以和平方式解决国际争端是联合国宗旨和原则的体现,在网络争端解决领域,这一原则也同样适用。“准则2.0”在第(一)条目、第(二)条目和第(十三)条目中规定了以和平方式解决网络领域国际争端的方式。这一点在《塔林手册》中也得到明确阐述。“塔林2.0”在论述关于和平解决网络活动的国际争端手段包括谈判、调查、调停、仲裁等。该手册还强调国家应当秉承善意解决国际争端,这意味着一国不得以采取拖延战术、拒绝提供证据、虐待证人等方式妨碍争端的解决。总之,两份文件都认可使用和平手段解决网络国际争端这一原则。

  (三)加强打击网络犯罪、网络恐怖主义等领域国际合作

  网络犯罪和网络恐怖主义是传统犯罪手段在网络空间的延伸。“准则2.0”第(四)和第(十二)条目明确强调,要加强打击网络犯罪的力度,促进国际合作。不难看出,《行为准则》十分倡导加强在网络安全领域的国际和区域合作。另一方面,“塔林2.0”指出,现行国际习惯法并没有规定国家有义务在处理国内刑法案件方面进行合作,但国家间可以签订双边条约或履行其他国际法义务,以加强网络犯罪领域的相关合作,促进案件的调查和侦破。

  三、网络空间国际规则制定中的主要分歧

  虽然《塔林手册》与《行为准则》这两份文件体现出很多共同理念,但在网络空间国际规则制定中依然存在着诸多分歧。

  (一)网络主权中是否包含数据主权

  两份文件虽然都很大程度上承认国家主权在网络空间的适用性,但是在具体适用的领域上还是存在着明显分歧,数据主权就是其中的一个重大争论点。概括来看,中国学者普遍主张的数据主权可以理解为一国对本国的数据及本国国民的境外数据拥有所有权、控制权、管辖权和使用权,具体体现为对内的最高数据管控权和对外的数据处理权。而多数西方专家对数据主权这一概念普遍持质疑或否定态度,认为网络主权只涵盖一国境内的网络基础设施、活动和活动者,不包括数据主权,政府不能干预公民产生的数据。

  (二)国家遭受网络攻击时是否应采取反制措施

  反制措施是指一方在国际武装冲突中针对违反武装冲突外的法律制度的不法行为而采取的措施。国际法院和仲裁法庭都承认在国际法条件下采取反制措施的合法性。“塔林2.0”中对于反制措施的相关规定存在着对危急情况这一原本高门槛的例外性规定进行过度解释的倾向,很可能增大美国等西方国家在应对外部网络威胁时的自由裁量权,变成为其使用网络攻击和其他军事手段进行对外干涉披上合法外衣的手段。因此,中国学者对此持质疑态度,这也构成了网络空间国际规则制定中的一个显著分歧。

  (三)国际互联网管理机制和模式的分歧

  目前,在国际互联网治理的机制和模式这一问题上,不同国家阵营主张的方案不一。总体而言,以中俄为代表的广大新兴与发展中国家承认互联网治理应当考虑不同利益攸关方的作用,但反对一些国家基于自身利益对“多利益攸关方模式”进行片面解读,更反对以此为名限制政府发挥应有作用。不难看出,这两大阵营之间的分歧实质上是出于各自利益诉求的互联网治理机制守成派与改革派之争。可以预见,围绕这一问题的分歧和博弈仍将长期存在。

  (四)是否推动弥合发达国家与发展中国家的数字鸿沟

  “准则2.0”第(十一)条中明确提及“为发展中国家提升信息能力建设水平提供资金和技术援助,以弥合‘数字鸿沟’,全面落实‘千年发展计划’。”这体现了中国和俄罗斯等国家在国际互联网领域缩小发达国家与发展中国家之间差距的诉求和努力,尤其是对国际互联网IP地址和顶级域名分配领域严重不均衡等现状的强烈不满。虽然美国也认识到“在国家层面提升发展中国家的网络安全具有现实和长远利益”,但是并未承诺弥合数字鸿沟,更没有采取帮助发展中国家提升网络信息能力建设的实质性举措,而是更多地聚焦于美国自身的国家利益层面。

  四、中国进一步参与网络空间国际规则制定的策略选择

  基于以上分析,为进一步推动网络空间国际规则制定领域的实质性进展和更好地维护本国及其他发展中国家的利益诉求,中国下一步可考虑实施以下举措和策略。

  (一)重视学术法典等软法对于网络空间国际规则制定的塑造作用

  应当看到,《塔林手册》虽然只是一个非官方的学术性成果,对于主权国家并没有法律约束力。但是,在当前国际网络规则几乎空白的现状下,它较为详尽地阐述了战时和平时的网络空间国际法规则,对未来的网络空间全球治理和国际规则制定具有重要的引导和示范价值。从另一个角度看,西方国家利用软法塑造国际规则抢占先机的做法也值得我们学习借鉴。中国应当正视目前在国际规则制定领域中与西方国家存在的差距,以更加强烈的忧患意识和更加主动的姿态积极参与到网络空间国际规则制定这一进程中去,在“硬法”难以推进的现实下更加重视通过召开国际会议、发表宣言、学术手册等手段塑造“软法”。

  (二)探索与发达国家在主要分歧方面相互协调的可能性

  如前所述,网络空间国际规则制定领域目前呈现出以北约为代表的西方国家推出的《塔林手册》和中俄牵头制定的《行为准则》壁垒相当分明的图景,两者存在着诸多分歧,距离达成网络空间国际公约还任重道远。为此,一方面,包括中国等在内的发展中国家需要强化在取得共识领域的合作。另一方面,也要加深与美国等西方国家阵营的沟通,在求同存异的基础上探索增同化异的可能性。中国学者要进一步在界定数据主权内涵和消除误解上下功夫,尤其是要阐述放弃对于数据的管辖权可能带来的不利影响,同时保护公民应有的数据权利和隐私。

  (三)加大网络空间国际规则制定领域的智库建设和人才培养力度

  当前,包括网络空间在内的众多新兴领域都已逐渐开启全球治理进程,无疑需要更多的智力支持。而中国在网络空间国际规则制定领域中的影响力还不够,需要加大智力储备和政策支持力度。

  一是推动网络空间国际规则制定的智库建设。我国要更加重视网络空间国际规则制定领域的研究,建立和整合该领域的智库资源,加强在网络空间领域学界、政界、产业界等的互动交流,形成优势互补机制和研究行动合力,切实提升我国在该领域的国际话语权。

  二是加大网络空间国际规则制定领域人才培养力度。网络空间国际规则制定领域不仅需要国际法专业人才,也需要国际关系学、网络安全、军事学等多专业人才的共同参与。

  三是推动网络空间国际规则制定与人工智能全球治理进程相协调。当前,人工智能正在快速发展和应用,人工智能全球治理逐渐提上了议程,其与网络空间的相互渗透和影响的趋势愈加明显,对现有国际法也带来了很大挑战。

  结语

  《塔林手册》和《行为准则》这两份文件均属于部分国家参与的跨国性文件,不具有国际社会的广泛共识,也没有法律约束力。但是,这两份文件是国际社会在这一领域迈出的重要步伐,对于未来的网络空间全球治理和国际规则制定具有重要的铺垫和引导意义。

  【本文系国家社科基金课题《跨域安全与跨域威慑机理研究》(14BGJ028)的阶段性成果】

  (作者单位:龙坤,国防科技大学文理学院;朱启超,国防科技大学前沿交叉学科学院。《国际展望》2019年第3期。中国社会科学网 汪书丞/摘)

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姓名:龙坤 朱启超 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:蔡毅强)
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