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贾圣真:行政任务视角下的行政组织法学理革新
2019年09月11日 09:40 来源:《浙江学刊》(杭州)2019年第1期 作者:贾圣真 字号
关键词:行政组织法/行政任务/理论范式

内容摘要:

关键词:行政组织法/行政任务/理论范式

作者简介:

  内容提要:行政组织法理论需要回应现代行政任务的变迁。将行政任务视角引入行政组织法研究有两方面理由:在现实层面,行政任务决定着行政组织的设置、规模和结构形态,行政组织是行政任务完成的结构性前提;在规范层面,宪法中“精简、效率原则”对行政组织的建构具有一般性的指导和约束作用,行政管理法的规定为具体领域内的组织建构提供个别的指引。任务视角的引入可以使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活,拓展行政组织法的研究对象,关注规范、理论功能、理论框架,从而实现行政组织法的理论范式革新。 

  关 键 词:行政组织法/行政任务/理论范式

  标题注释:本文是教育部人文社会科学青年基金项目“行政任务变迁视野下的行政组织法革新研究”(项目编号18YJC820028)和中央高校基本科研业务费“我国中央政府组织法的完善路径研究”(项目编号3122018R002)的阶段性成果,并受中国民航大学科研启动基金资助(2017QD25X)。

  作者简介:贾圣真,法学博士,中国民航大学法学院讲师。天津 300300

  行政组织法是行政法学理论体系中的重要组成部分。传统行政组织法理论关注行政组织的主体资格、职权、相互关系等问题,意在从主体层面保障行政组织对外作出的行政行为的合法性。传统行政组织法理论解决了行政职权获得和责任归属问题,成为行政法体系的逻辑起点,但在面对中央和地方政府机构改革等现实问题时,在话语体系、分析工具等方面捉襟见肘。为此,有必要实现行政组织法的学理革新,增强行政组织法理论的包容性、回应性。

  2018年的国务院机构改革在市场监管、应急管理、环境保护等多个领域都体现了“行政任务”导向,围绕行政任务整合同类职能,争取实现某一任务的全流程、全要素由一个部门负责。①今后中央和地方的政府机构设置,可能从“因沿过去的业务领域”为主转向“任务整合”为主。政府机构的巨大变化,为行政法学提出了许多亟待研究的课题。如果行政法学的理论是一个由多元变量决定的函数,行政任务至少是自变量之一。②围绕着行政法如何回应行政任务的变迁、如何更好地实现行政任务,学界已有不少讨论。但是,具体到行政组织法领域,与行政任务结合的研究却并不多见。③已有的研究虽然强调行政组织法的任务导向,但对于行政任务与行政组织法之间的关系缺乏全面系统的论述。本文在行政任务视角下探讨行政组织法的学理革新,试图回答两方面的问题:第一,引入行政任务视角的必要性,即在行政组织法研究中为何需要这一视角?第二,引入行政任务视角的效果,即视角的转换会给行政组织法学理体系带来哪些影响?

  二、行政任务与行政组织的关系

  在学者们的论述中,行政任务与行政组织的关系大致是目的与手段的关系,行政组织的建构与规制必须以行政任务与目的的达成为出发点,“任务—组织”之间必须有匹配性。④具体来说,行政任务在一定程度上决定着行政组织的存废、规模和结构形态。但是,行政组织建立之后,必然具有自身利益,并往往为了自身利益而活动,这时,行政组织的存在会反过来影响行政任务的履行,并成为分配和完成行政任务的结构性前提。

  (一)行政任务与行政组织的设置、撤销和重组

  行政组织建设过程中,首先需要考虑的是是否需要设置某个行政组织的问题。在行政学对组织设置的论述中,“职能目标”始终是需要考虑的首要因素,行政任务在逻辑上先于行政组织存在。因此,在组织设置上历来主张因事设位、因事择人,反对因人设位、因位设事。⑤当一项公共事务出现,需要政府承担相应的行政职责时,政府就可能通过立法或其他形式设置一个新的行政组织来承担和履行相应的行政职能。同样,当某项行政任务履行完毕或者因为经济社会的变化导致某项行政职能被取消时,曾经负责承担和履行该项任务的行政组织就失去了存在的理由。例如,经过20余年的改革开放,通过专业经济部门直接管理企业的体制已经越来越不适应建立现代企业制度的要求,因此在1998年的国务院机构改革中,大量裁撤、改组了电力、煤炭、冶金、化工等专业经济管理部门。

  行政任务也与行政组织的重组密切相关。对行政任务的重要性、特殊性的强调,往往带来一个组织的“升格”,或从原有的行政组织体系中分化出去;对相同或类似行政任务的整合,又可能导致组织被合并。例如,在药品监管领域,药监部门与卫生、食品等部门的分分合合,反映着不同时期对药品监管任务的性质、药品监管与其他相邻领域行政任务的关系的不同认识。国家电力监管委员会从2003年设立,到2013年被撤销,其职能整合入国家能源局,背后是电力监管究竟在多大程度上具有独立性的问题。多轮机构改革实践促使我们审视政府职能的综合性与专业性,思考什么是同性质的行政任务,如何在规范上界定行政任务。⑥研究这些问题,有助于真正理顺部门职责关系、解决职能交叉问题。

  (二)行政任务与行政组织的规模

  在资本主义社会前期,政府所需管理的社会公共事务并不多,对应社会分工所建立的行政组织机构在机构构成和人员数量上都处于一个较小的状态。随着政府职能的扩张,行政组织与人员在规模与数量上不断增加。可以说,现代行政组织的扩张态势带有必然性。⑦行政组织的规模取决于行政任务的数量和复杂程度。在现代社会,政府机构无论如何精简,也不可能再回到“小国寡民”的状态。问题不在于组织规模的大小,而在于如何实现组织规模与任务的平衡。控制行政组织规模,不仅是简单缩减政府组织机构的数量,而主要是保持组织规模扩增的速度以使其能够与组织任务量达到整体的一致性。⑧

  完成行政任务的需要是行政组织规模扩张唯一正当的理由。应该根据行政任务的规模合理界定行政组织的规模,防止行政组织为了自身利益盲目扩张。在这一过程中,行政组织法发挥着重要作用。在行政组织法定原则之下,通过对行政组织过程的规制来确保行政组织结果的合理和公正。行政组织的设置过程中的民主审议、预算控制可以减少行政组织设置的随意性;通过法律确定行政组织的合理结构和设置标准,可以保障行政组织系统的相对稳定;机构编制的约束可以限制行政组织的总体规模。⑨总之,在实体和程序两个方面,行政组织法都可以对行政组织的规模进行控制。

  (三)行政任务与行政组织的结构形态

  数百年来之行政历史与实践显示,行政权应以一种合于效率与效能的方式出现。常见的担保效率或效能的行政组织方式为科层式之体制。科层制(官僚制)适应了行政对社会实施统一管理的需要,构成了行政组织的最基本类型。在传统的科层制的组织形态之外,还存在其他多样化的行政组织形态,例如德国的公法人,美国的独立规制机构等。从20世纪70年代末开始,为了克服官僚制的僵化、膨胀、低效率等弊端,西方各国发起了声势浩大的新公共管理运动。这一运动的一个结果是行政组织的形态日益多样化,在政府之外,还出现了各种“代理机构、权力主体和其他政府实体”(Agencies,Authorities and Other Government Bodies),西方各国政府通过将一些实体从传统的纵向组织部门内剥离出来,并赋予其部分或全部独立的法律地位,并在成立原因、资金来源、法律和组织形式、内部治理结构、责任机制以及与上级主管部门之间的关系等方面进行差异化的处理,使不同的行政组织能适应和应对不同的行政任务。⑩

  中国的行政组织形态也经历了一个适应行政任务发展而分散化、多元化的过程。改革开放前,中国政府建立了与计划经济体制相匹配的条块分割的行政组织系统。改革开放后,特别是确立社会主义市场经济之后,一部分公共行政权力向企事业单位、行业协会等行政机关以外的组织转移,同时,行政系统本身的结构也进行了调整。以国务院组织为例,从1998年起,专业经济管理部门大幅度缩减,宏观调控部门的职责加重;2008年开始合并职能相近的部门,实行“大部制”,这使得国务院的组织结构与改革开放前有了很大差异。在此基础上,国务院的组成部门、直属机构、直属事业单位等各类机构的分类意义初显,不同类型的机构不仅仅行政级别和政治地位不同,更主要的是对应着不同的组织形态、政策形成过程和管理模式,处理着不同类型的行政任务。2018年的国务院机构改革不仅大幅度调整了国务院机构设置,更将政府机构改革置于党政军群等各类组织改革的布局下统筹考虑。(11)行政权力的结构和边界将更加复杂,行政组织的结构形态、承担行政任务的组织类型势必更加多元。

  总之,行政组织的结构形态并非仅有一种,也不是一成不变的,而是为了适应各类不同性质的行政任务而呈现多样化的趋势。行政组织法学可以从事各类行政组织形态的基本样貌及类型化特质,其与行政任务之间的匹配性、关联度的研究。(12)进一步地,行政任务与行政组织形态两项要素相匹配的过程中,是否存在宪法法律限制,立法机关或行政机关是否具有选择最适组织的义务,具体的思考路径为何,均有必要从公法层面加以讨论。(13)

  (四)行政组织是行政任务完成的结构性前提

  行政组织居于整个国家管理活动的上游,它不仅是直接的管理者,而且是资源的掌控者和规则的设计者,行政组织自身的结构成为行政任务完成的结构性前提。如果行政组织的权责清晰、结构合理、关系顺当,那么行政职能就能得到较好的履行,行政任务可以得到高质量、高效率的处理。反之,行政组织的无序必然导致行政管理的混乱,产生资源浪费、运转不灵等问题,无法顺利达成行政目的。法规范赋予组织特定结构的同时,也将影响组织成员的行为,因此,组织法不仅促成任务的履行,同时也引导行政任务的特定方向。(14)对行政组织的规制可以从源头上打造良好的行政管理体制,减轻行政过程下游的压力。

  必须指出,行政任务虽然非常重要,但不是决定行政组织的唯一因素,有时甚至不是最主要的因素。国家的政治体制、财政状况、既有的组织体系等因素与行政任务目标一起,共同决定着行政组织的设置和改革方向。行政权在国家宪法体制中的定位、政府职能的确定、行政组织改革中政治过程的运作,是比行政任务更上位的视角,并成为确定和理解行政任务的前提。

作者简介

姓名:贾圣真 工作单位:中国民航大学

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