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国家治理体系现代化与反腐倡廉建设
2019年10月31日 14:34 来源:《中共党史研究》2014年第2期 作者:高新民 字号
关键词:全面深化改革;国家治理体系现代化;反腐倡廉建设

内容摘要:全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系涵盖了经济、政治、文化、社会、生态、党建等多方面内容,是从本源上建设廉洁政治的国家发展战略,具有从源头治理腐败的重要意义。

关键词:全面深化改革;国家治理体系现代化;反腐倡廉建设

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  全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系涵盖了经济、政治、文化、社会、生态、党建等多方面内容,是从本源上建设廉洁政治的国家发展战略,具有从源头治理腐败的重要意义。

  一、反腐败和廉政建设是国家治理体系的重要组成部分

  国家治理体系现代化能够与反腐败的源头治理紧密相连,乃因腐败产生和蔓延的土壤或条件与国家治理体系息息相关。

  (一)反腐败、廉政建设与国家权力运行状态紧密相关

  腐败的表现形式在不同国家、不同历史阶段、不同文化背景下有所不同,但共同特征都是利用公共权力为个人或小集团谋取私利。人们平时所说的“权钱交易”“影响力交易”大致属于此范畴。用国际学术界通用的语言描述,是指公职人员“因担任公职而掌握的资源和便利,为另外一些人谋取利益,以换取一些已允诺的或实际的好处报偿,而这种行为是受到正式法规明令禁止的”①。一言以蔽之,无论各国对腐败行为的法定释义如何,以权谋私是所有腐败行为的本质特征。

  腐败现象产生的社会历史根源大致有二:一是私有制的出现,使得把有限的公共资源用以维系个人或小集团利益有了源源不断的动机和不绝的土壤。在社会财富总量有限的情况下,当社会财富的合法占有方式不能满足个人或家族或小集团私利时,运用公共权力占有社会财富就具备了滥用权力、以权谋私的必要性。这是对社会主流认可的财富占有方式的反动,导致人们对该社会的社会制度、对执政者合法性的质疑,并带来更多以不合法手段谋取私利的行为。换句话说,既然私有制是长期存在的历史现象,那么,社会财富的占有方式或收入分配方式是否合法合理,与在私有制基础上或诱导或遏制腐败行为有相当程度的关联。二是权力掌握在少数人手中又没有制约,权力本身就成为政治和社会生活的稀缺物而被用以交换。恩格斯曾说:“国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力。”②这里所说的“和人民大众分离”,是指原本产生于社会并为社会服务的公共权力却凌驾于社会之上,这些机关“其中主要的是国家政权,为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主人”③。这些论断虽然是针对特定时代及历史条件而言,没有也不可能说明在共产党长期执政并且实行市场经济条件下如何使国家权力回归社会,但也足以警示今天的人们:任何政权如果没有足够的权力制约,都可以脱离社会、脱离人民,而与公共权力的原有宗旨相悖,从而具备衍生腐败的可能性和必要条件。因此,权力的运行状态是科学合理、既相互监督制约又能够有效运转,还是缺少监督制约或效率低下,是衡量国家治理水平的重要参数。

  简言之,私有制和权力掌握在少数人手中,是人类社会发展必经的阶段,这就使腐败成为古今中外执政者都不得不面对的严峻问题。而这些问题,无论是社会层面对财富占有方式的调整、社会对公共权力的监督,还是国家政治体系对权力的制约,都属于国家治理的重要内容。一个国家、一个政党是否先进,也表现为国家治理水平、廉政建设水平的高低。反腐败和廉政建设蕴含在国家治理体系之中。

  (二)国家治理体系现代化的基本价值和核心要素与反腐败、廉政建设的基本要素高度重合

  治理是一个有多种解读的概念,“最广的含义是指协调社会生活的各种方法和途径”。从国家治理体系视角而言,国家治理当指在国家层面对经济、政治、社会、文化、生态等多个领域通过多种途径或方式进行综合、协调、处理、管理的“用来维持秩序和促进集体行动的正式制度过程”。④国家治理不同于传统管理的主要区别:一是治理主体多元,政府、社会组织、公民在治理结构中的作用不同,但都是主体之一;而管理主体相对单一,一般以行政权力机关为主。二是治理的运行向度既有自上而下的管理,也有自下而上的参与;而管理向度一般是自上而下运行。治理的基本价值趋向、核心要素就是合法性(指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态)、信息透明、责任、法治、有效等等⑤。就国家治理体系内容而言,包含权责对应的现代行政管理、透明的公共财政、良好的社会公共服务、公民对公共事务的参与、公正的司法体系等。在当代中国的条件下,还应包含科学的政府与市场边界,执政党与政府、社会组织的关系等。而上述价值和内容无一不是反腐败、建设廉政体系的基本要素和条件。例如,仅从中共十八大之后截至2013年底,因腐败被抓或被管制的就有31名中央直管干部。从媒体披露的上述31人案情来看,犯错误或犯罪的主要领域集中在三大方面:一是微观经济领域,无论干预企业经营、土地征用房屋拆迁,还是工程招投标、获取开采矿产资源权,都是有实权的领导者插手具体事项,从中为个人或家庭谋利。二是政治领域中的选人用人方面,买官卖官者有之,选举中贿选拉票者有之;更值得深思的是,这些原高级干部中,有的被提拔到新职务才一年多甚至几个月就被抓,属于典型的带病提拔。三是生活作风,虽然是作风问题,但有的为养情妇而索贿受贿,有的通过情妇而腐败,最终因作风问题而牵连出其他问题。这些案情的共同特点之一,就是这些人犯错误的主要时段大多集中在担任地方或部门的主要领导期间。换句话说,一地或一单位主要领导手中权力太大,有条件实施腐败。而解决上述问题,不仅仅是领导者个体价值观、道德观问题,更重要的是需要从改革领导者插手微观经济领域的经济体制、行政管理体制、政治领域的干部人事制度入手,加强对权力的监督制约,以法治、责任、公开透明、有效的价值取向贯穿于经济、政治、文化、社会和党的建设之中,这恰恰就是国家治理体系的现代化问题。

  (三)腐败高发领域的梯次转移与改革开放的领域拓展、经济建设布局的变化紧密相连,迫切需要全面而系统地提高国家治理水平

  中共在改革开放前虽有腐败,但案发率、腐败数额并不高,基本属于个体腐败。这既与一个新生政权充满革命理想主义激情、对腐败行为严厉打击分不开,也与当时的经济基础和分配形式相关。但是,随着在全国执政时间的推移,改革开放带来经济高速发展,社会财富日益增多,腐败现象也开始滋生并伴随着改革领域逐渐拓展和经济社会发展的结构性变化而变化。比如,在由计划经济向市场经济转型的初期,价格双轨制使得倒卖批文成为腐败的重要手段;20世纪90年代国家对某些商品实行控制,海关参与走私一度成为腐败的代名词;当高速公路在全国迅猛发展之时,该领域又成为腐败的高发陷阱;当房地产成为热门赚钱行业时,某些高官的腐败又往往与房地产、城市建设联系在一起;当国家把4万亿投资中相当大的一块用于高铁建设时,又出现了令人震惊但又在“预料”之中的原铁道部部长刘志军腐败案;伴随着城市扩张和新型城镇化建设,村官腐败又成为热点话题,以至于有的地方宣布,村官的护照将统一管制,因公因私出国都要经审批;等等。不难看出,腐败行为与政府对社会资源的控制范围和程度、公共权力自身的运作方式、社会治理模式始终紧密联系在一起,与经济体制、政治体制、制度环境等问题都是相关的。人们终于认识到,当改革深入某一领域,而该领域改革不到位、监管没跟上时,该领域往往成为腐败高发领域,这已经成为规律。这里牵涉到的就是政府与市场、权力边界、监督制约等经济政治社会的重大问题。如果不从源头上解决问题,那么我们的反腐倡廉就永远是被动地追随腐败形式的变换而治标,惩治和预防腐败体系就带有根本性缺陷。这是伴随社会转型而出现的、带有转型时期浓郁特点的规律。面对新的特点,我们的反腐败在一段时间内沿用着传统方式——思想教育加严厉惩罚,但效果有限。唯有把反腐败和廉政建设融入到国家治理体系之中,才有真正的源头治理。

  二、从围绕经济建设反腐败到融入国家治理体系现代化的历史发展

  中共对反腐败与国家治理体系的认识,经历了较长时间的发展过程。

  中共在全国执政前就已经意识到执政条件下党风和廉政建设的重要性,但那时认为党内出现错误思想和某些腐化现象的原因,主要是外界剥削阶级的影响,如“自私自利、阴谋诡计、官僚主义等各种恶浊的东西”,“只要社会中还有这些恶浊东西,社会中还存在着阶级,存在着剥削阶级的影响,那末,在共产党内也就难免或多或少地存在一些恶浊的东西”⑥。这在进行阶级斗争的年代是可以说得通的。

  中共在全国执政后不久,党内就开始出现各种消极腐化现象,但那时的腐败现象毕竟是个体现象。党对腐败原因的认识,在延续外界剥削阶级影响的基础上,认为与胜利后的骄傲自满、脱离群众等相关,而解决问题的基本思路是进行思想教育和连续发动各种各样的整党整风运动。当时党内也有人提出监督体制问题,并在60年代前期一度探讨过监督体制问题,但由于阶级斗争扩大化的影响,没有对监督体制进行更多探讨,最终还是以政治运动的方式推进党风廉政建设和党的建设各项工作。这在执政时间不长、有腐败但腐败现象并没有大规模出现的背景下固然可以理解,但具有严重的时代局限性。

  改革开放后,全党对反腐败和党风廉政建设在认识和实践上都有重大进步,例如:把党风廉政上升到党的生死存亡高度认识;整个改革开放过程中都要反腐败;反腐败要靠思想教育,更要靠法制;摆脱运动式反腐模式,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立惩治和预防腐败体系;等等。但是,更重要的是对反腐败、党风廉政建设与国家治理关系的认识和实践上有了重大进步,在两个方面尤为突出。

  第一,在国家权力、政治资源配置方面,意识到无论是党的作风,还是反对腐败,均与体制机制相关。

  改革开放初期,邓小平曾痛陈在我们内部事务和对外交往中存在着严重的官僚主义等不良作风,达到令人无法容忍的地步:“官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象。我们现在的官僚主义现象,除了同历史上的官僚主义有共同点以外,还有自己的特点,既不同于旧中国的官僚主义,也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事……这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。官僚主义的另一病根是,我们的党政机构以及各企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定”,“因此,必须从根本上改变这些制度。当然,官僚主义还有思想作风问题的一面,但制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”。他还强调“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误”。⑦把权力过于集中作为“总病根”,这在当时是令人振聋发聩的声音,是党的思想认识的飞跃,揭示了权力过分集中而监督制约不到位就易于产生种种问题。这在党的历史上、在马克思主义的国家学说中,具有极其重要的意义,从根源上提出了党与国家政权、党的权力运行体制和机制问题。改革党和国家领导制度、工作制度中的问题,不但是政治发展所需,也为党风和廉政建设提供了如何加强权力制约的新思路。腐败的实质是权力的滥用,那么监督和制约权力就是反腐败的核心问题。从此,权力制约就成为政治体制和反腐败需要探讨的焦点问题。中共十三大把党政领导体制的改革同反对官僚主义等党风问题结合在一起,就是对邓小平上述思想的继承和实践,但尚未与反腐败直接联系。中共十五大提出完善民主监督制度,加强对各级干部特别是领导干部的监督,防止滥用权力,触及权力制约问题。1998年,中央纪委二次全会提出“强化监督,建立健全权力制约机制”⑧,直至中共十六大把加强对权力的制约和监督正式写入党的代表大会报告,中共十七大、十八大延续了这一思路。中共十八届三中全会与之前历次党代会报告和同类中央全会决议的不同之一,就是把强化权力运行和监督体系列为单独一章,从体制和机制视角谈完善党和国家领导体制和党风廉政建设,还提出建立权力清单制度和依法公开权力运行流程,这些都与国家权力运行体制机制相关。从邓小平说的权力过于集中,直至习近平所说的把权力关进制度的笼子,不仅是从核心问题来探索反腐败和廉政建设,还意味着马克思主义国家学说在中国的发展。

  第二,在反腐败与改革开放、中国特色社会主义事业的关系方面,走过了一条以经济建设为中心反腐败,发展为国家战略和顶层设计的道路。

  把反腐败和廉政建设与国家治理相联系,也是中共对改革开放大局、对中国特色社会主义本质的认识逐步深化的结果。早在1987年,中共十三大就指出:“不能因为有少数党员经不起考验而改变改革开放的总方针总政策,也不能停下建设和改革去专门打扫灰尘,必须把反腐蚀寓于建设和改革之中。”⑨1989年,邓小平在谈到八九政治风波时说,要做几件使人民满意的事情,主要是两个方面,一个是更加大胆地改革开放,另一个是抓紧惩治腐败,“我们一手抓改革开放,一手抓惩治腐败,这两件事结合起来,对照起来,就可以使我们的政策更加明朗,更能获得人心”⑩。但在实践中,反腐倡廉如何与改革开放结合起来,还没有更多经验,一手硬一手软的现象一度交替出现。

  这一时期,党对于反腐倡廉的认识,大致上从属于社会主义精神文明建设。党在改革开放后提出社会主义包含物质文明和精神文明两大领域,十二大把精神文明上升到反映社会主义本质的高度来看待。需要指出的是,80年代前期,精神文明是包含民主法治领域和反腐倡廉的部分内容的。如果没有精神文明建设,“我们的现代化建设就不能保证社会主义的方向,我们的社会主义社会就会失去理想和目标,失去精神的动力和战斗的意志,就不能抵制各种腐化因素的侵袭,甚至会走上畸形发展和变质的邪路”。认识上的重大发展发生于90年代。1993年,江泽民在中央纪委二次全会上指出:“我们建立社会主义市场经济体制,要经历一个艰难的新旧体制转换过程。在这个过程中,由于制度和机制的不健全、不完善,工作中存在一些漏洞和薄弱环节,也会给腐败现象滋生以可乘之机。”(11)这一论述的重要性在于它表明党已经认识到:反腐败和廉政建设不仅仅与社会主义精神文明建设相关,也不仅仅与民主政治建设相关,而是与整个转型时期的国家与社会体制机制改革相关。就是在这样的认识高度上,中共把反腐倡廉作为一个系统工程来抓,产生了标本兼治、综合治理的大思路。

  但是,标本兼治的“本”是什么?如何进行综合治理?那时的认识更多属于微观层面的内容,典型的提法是围绕经济建设这一中心工作开展反腐败,为改革开放保驾护航。通过反腐败和纠正行业不正之风的实践,也确实使党认识到需要通过行政管理体制、财会工作、医疗卫生教育等各行各业的改革来综合治理,但实施起来,由于改革在各领域、各行业并非同步进行,且由于部门利益的因素,使得很多方面的改革力度和速度都与反腐倡廉的需要不适应,纪委自身去推动这些改革也不具备现实可能性。党在十三大就认识到的反腐败寓于改革开放和经济建设中,但到这时,依旧在探索的路上。

  “三个代表”重要思想提出后,中央提出社会主义政治文明建设,与物质文明、精神文明并列成为三位一体的中国特色社会主义组成部分,并指出政治文明涉及“政治思想、政治制度、行政管理、法制建设等方面”(12),这在本质上就是反腐倡廉最基本的政治条件。中共十六大后,随着市场经济的发展、社会利益格局的变化和新的社会矛盾的出现,构建和谐社会、科学发展成为改革的重要目标。科学发展观提出后,社会建设成为中国特色社会主义四位一体的重要内容,社会治理格局已经发生并将继续发生重大变化,多元力量介入社会治理过程中来,并为国家治理带来了自下而上的参与力量。由此带来的另一成果,是反腐败的社会参与度越来越高。但是,环境越来越复杂,任务越来越艰巨,而腐败现象依旧高发。人们终于认识到,反腐败和廉政建设乃至于党的作风建设,都需要与改革开放、社会环境的变化相适应而有统筹兼顾的顶层设计,这个顶层设计就是通过各项改革实现国家和社会的良好治理,把反腐倡廉融入到国家治理之中。中共十八届三中全会提出的国家治理体系现代化,则是把前述“四位一体”加上生态文明和党的建设提升到国家治理层面统筹考虑,是从中国特色社会主义本应有的国家形态之高度来概括的顶层设计。在2014年十八届中央纪委二次全会上,习近平更明确指出:“建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计”,“各项改革举措要体现惩治和预防腐败的要求,同防范腐败同步考虑、同步部署、同步实施,堵塞一切可能出现的腐败漏洞,保障改革健康顺利推进”。这是从源头防止腐败的根本路子。

  对反腐败和廉政建设认识上的深化表明:第一,反腐败思路的发展变化与党对腐败特点、对国家权力运行体制机制的反思有关。共产党领导的人民政权,如果权力运行体制机制有缺陷或弱点,同样可以产生腐败,反腐败需要从核心问题——权力制约、防止滥用权力做起。第二,标本兼治、综合治理,从源头防止腐败,与党对中国特色社会主义认识紧密相关。党对什么是社会主义、怎样建设社会主义的认识越深化,对反腐败和廉政建设的源头就抓得越加准确。把反腐败作为国家治理体系现代化的一部分,既以国家治理现代化解决预防腐败的源头问题,也以反腐败的成效推进整个国家治理体系发展,是中国特色社会主义全面发展的必然反映。第三,反腐败和廉政建设的成效与改革开放的顶层设计紧密相关。改革开放在各领域非均衡发展时,反腐败体制机制创新就成为无本之木。单靠纪检机构本身改革未必有理想的成效。因此,全面深化改革,统筹安排,各领域体制改革与反腐败同步进行,才有真正的反腐败体制机制创新。

  三、反腐倡廉的根本途径蕴含于现代治理体系之中

  真正从源头建立反腐倡廉的体制机制,从根本上讲,一是市场经济规范化法治化,二是政治生活民主化法治化,二者缺一不可。这是当代中国国家治理的根本任务,权力制约和监督蕴含在这一国家治理体系之中。

  (一)建设法治政府和服务型政府,减少权力寻租机会

  中共十八届三中全会明确提出,切实转变政府职能,建立法治政府和服务型政府。转变职能的基本前提就是大致上划分政府与市场的边界。习近平在三中全会上的讲话指出:“进一步处理好政府和市场关系,实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”(13)这一问题不仅具有经济学的重要意义,对反腐倡廉同样具有重要意义。

  公共权力能够被用来谋取私利,与国家对经济领域和社会领域的管制政策相关。特别是国家对微观经济领域的干预和管制,限制了市场竞争,造成了人为的垄断和稀缺,由此而产生的各种利益成为工商界追逐的对象,权力寻租由此产生。西方学者关于权力寻租理论的要点有三:其一,租金是政府干预的结果;其二,寻租活动造成社会浪费;其三,利益集团对建立租金有需求(14)。因此,从经济体制入手,从政府与市场关系入手,无疑在一定程度上有助于削弱特定时期特别是转型时期以权谋私、权力寻租的基础,解决的是腐败的机会与蔓延条件问题。

  当然,市场经济既不天然产生腐败,也并非天然预防腐败。学术界公认的现象就是18世纪至19世纪西方诸多国家奉行自由资本主义经济政策时的腐败程度很高,20世纪政府干预较之过去增多,但腐败程度反而降低了。这又从另一实证视角说明,虽然从经济体制入手,从政府与市场的关系入手可以解决相当一部分问题,但仅靠此还不够,还需要有政府对市场的监管,有政治的和其他形式的权力制约机制。这样才能构成反腐败的整体环境,产生整体效能。因此,科学的宏观调控、有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制的内在要求,也是反腐倡廉的源头之一。

  从与经济体制相关的角度看,防止和遏制腐败行为有以下三个方面:一是进一步完善市场机制。政府的职责和作用主要是科学地进行宏观调控,保持宏观经济稳定,应最大限度减少政府在微观领域的干预,凡是市场机制可以起作用的领域、环节都应由市场机制来运作。着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题,至少能在一定程度上减少某些地方出现的政府插手工程、插手企业竞争甚至动用司法力量介入保护某些所谓有“背景”企业等现象。二是加强和优化公共服务。责任、服务、公开透明、法治等是国家治理体系现代化的基本价值取向和要素。判断国家治理体系“好”与“不好”的基本依据,就是看其是否真正有利于为人民、为社会服务。为此,需要在一些直接关系民生的领域进一步破除部门利益,还利于民,同时使公共权力运作过程公开透明,以利于民众监督。三是真正建立现代公共财政。除国家军事、外交、商业机密外,财政预决算过程公开透明,实行财政民主,建立事权和支出责任相适应的制度等。公共财政目标的实现,对于从源头防止最大的腐败——政绩工程、面子工程,对于防止跑“部”“钱”进等现象具有积极作用。

  (二)发展民主,强化权力制约和监督

  市场和政府的作用都不是万能的,遏制腐败行为还需要政治体制的改革,需要强化对权力的制约和监督。

  权力制约和监督,就其类型而言可分为专制形态和民主形态的两种制约和监督体系。专制形态下的制约和监督,其特色就是只有上对下的制约和监督,并始终存在不受制约的特殊权力——皇权。所谓民主形态的制约和监督,其特色在于权力制约和监督主体的普遍性,即任何公民都可以依据法律赋予的基本权利监督公权力的运行,任何权力都必须受到相应制约,不存在任何可以游离于监督制约之外的特殊权力。虽然到目前为止的任何政体都产生过腐败现象,但总体看来,民主制度、民主体制下的腐败行为较之专制形态下的腐败更易于得到遏制。透明国际(15)每年公布的清廉指数排行榜中,排在前20位的国家基本都是政府信息公开度较高、公民民主监督意识较强、法制健全、相应反腐机构权责对应的国家。民主形态的监督虽然也不能根除腐败,但至少在权力制约、民众监督等方面优于专制形态。并且,从中国当下的腐败情况来看,权力制约不到位、监管不到位是我们体制的明显弱点,以民主的发育来实现对权力的制约和监督,把腐败遏制在低发的水平,是当前条件下可以做到的。

  提高民主发育水平,是权力制约和监督的政治基础。习近平所说的让人民监督权力,本质上就是民主形态的制约和监督。作为一种改革和制度建设,在中国的条件下,首先是发展党内民主。党内政治生态是由多个环节、多种要素构成的生态链,由公开、选举、决策、监督等多个环节交互连接构成,如果离开了民主制度的全面协调发展,仅就某一方面发展民主,都会受到其他方面的制约进而影响到整个政治生态。例如党务政务公开不足,直接制约着党内监督和社会监督效果;没有选人用人的科学的民主的制度作保障,政治腐败就难以避免;等等。如果没有充斥着科学与民主精神的其他制度呼应和协调,哪怕是党内监督也会异化为只有对下而没有对上的监督。因此,按照中共十八大和十八届三中全会精神,贯彻党员权利保障条例,落实重大决策征求意见制度,推行党务公开制度,建立健全重大问题和重要干部任免全委会票决制,实行权力清单制度,都是民主监督的必不可少的基础性制度。

  进一步改革和完善干部人事制度,既是全面深化改革的组织保障,也是从源头防止腐败的政治举措。要按照公开透明的民主精神,构建有效管用、简便易行的选人用人机制。区分选任制和委任制干部的边界,由这一边界确定哪些人不属于“唯票”与“唯分”范畴;依据两种不同类型的干部,从初始提名、审查、考核、用人失察责任制等多个环节进行不同类型的制度安排,防止任人唯亲、跑官要官、买官卖官等消极腐败现象,防止只当官不干事的风气。对于改革中出现的问题,用改革的方式解决,而不是简单地退回到改革前“一把手”个人说了算的局面。

  把党内监督与社会监督结合起来。党内监督在现行体制下很重要,但只有把同体监督与来自外界的异体监督结合起来,才能最大限度地体现监督的防错纠错功能。社会监督、社会自治水平的提高,对于遏制滥用公权力是一种强大的力量。其实,包括中央与地方的关系,从历史上看,不放权,地方积极性不高,但一放就乱。放权以后如何保证其不滥用权力?归根结底,扩大社会制约,形成社会对各层级公权力的监督,就是解决问题、防止一放就乱的基本途径。而社会监督同样需要民主的氛围,需要国家权力运作公开透明。发展党内民主和人民民主,形成党内监督与社会监督的良性互动局面,是反腐倡廉的治本之路。

  (三)以改革统领反腐败体制机制创新与制度保障

  鉴于中共在中国政治体制中的地位,党内纪检监察工作具有特殊重要性。党的纪检监察机构在加强党风廉政建设方面做了大量工作,其成就也逐步得到群众的认可。在新的形势下,党的纪检监察工作面临着新的转型任务。

  从中共十八届三中全会的决定和会后中央一系列政策和制度改革意向来看,反腐倡廉还有体制机制中的一些具体问题和一系列具体制度的改革需要探讨。

  一是完善党内权力结构,改革党的纪律检查体制。中共的传统优势是政治动员力极强,在重大事变面前行动迅速,执行力较强。但也有特定弱项,现有党内权力结构的特点之一就是横向结构中防错纠错功能较弱,纵向结构中下级对上级监督较弱。如果决策失误,就会造成严重后果。因此,应有比较科学的合理的权力配置,有一个强有力的制约监督体系,预防重大失误的发生。即使这种失误很少发生,也不能因为没有这种体系而出现一旦失误就不可收拾的局面。当然,政党毕竟不同于国家,监督权完全分立并不符合政党内部运作规律,但没有一定的独立性又无法进行监督。因此,政党内部的专职监督究竟以什么形式体现出来,仍需依据中共党内具体情况加以探讨。中共十八届三中全会给出的思路是推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导,即坚持传统的双重领导体制的同时突出“垂直”的作用。具体保障措施有:在线索处置和查办案件时,在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。此外,在党和国家机关全面派驻巡视机构,这也是强化上对下的监督。这些改革是针对同级监督较弱的现实而实施的,对主要领导的监督效果究竟如何还需实践检验。总体来看,仍需深化党的建设制度改革,从制度体系特别是权力配置上真正解决党代会、全委会、常委会和监督机构的权力关系,真正解决少数人权力过于集中、实际权力太大难以制约问题,以科学的体制机制确保反腐倡廉达到较高水平。

  二是探索各种具体制度,解决当下社会关注的热点焦点问题。中央在十八届三中全会前后颁布了一系列有关党风廉政建设的新规,如中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)、党政机关国内公务接待规定、关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知,中央纪委监察部网站还重新公布了关于实行党风廉政责任制的规定等。总的说来,主要是从建立廉政风险防范、防止利益冲突、新任领导干部有关事项公开制度试点、探索官邸制等四个方面的制度改革,促进廉政建设。当然,实践是检验真理的标准,这些制度还在探索中。为了减少改革的阻力,可以渐进式推进改革,但需要有相应的制度配套跟进。例如官邸制,如果没有相应的配套措施,就难以遏制以权谋房的现象。反腐倡廉制度的可行性依赖于对中国国情党情的深刻理解,依赖于制度各要素的相互协调,否则良好的动机、制度设计的理论效果未必能够充分体现出来。

  三是健全作风建设常态化制度。作风是党员和党组织的一贯态度和行为表现,是长期形成的精神品格和风貌。作风与腐败有明显的边界,但又有密切联系,不良作风为腐败的滋生蔓延提供土壤。无论不良作风还是腐败,都会影响到党与群众的关系,都会直接腐蚀党执政的合法性、道德观价值观和可持续发展。因此,在中共十八大之后,新一届中央政治局制定八项规定,聚焦反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”,开展以为民、务实、清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动,取得有目共睹的实效。但是,如果想要不重复历史上的依领导者个人注意力转移而转移的老路,唯一出路就是通过制度建设形成常态化机制。这里,作风建设的基本途径和某些制度,与反腐败的治理思路是交叉、交融的,例如:通过国家治理体系现代化,从政府职能转变、建设学习型服务型创新型马克思主义执政党入手,遏制形式主义、官僚主义等作风;通过预算民主、“三公”经费使用公开化和干部考核制度,解决享乐主义、奢靡之风和“形象工程”“政绩工程”问题;以选人用人的民主力量迫使领导干部真正到群众中去,为人民服务而不是只对上负责;破除“官本位”,反对特权思想和作风;等等。

  最后还需申明,反腐败需要有相应的思想、道德、价值观基础。现代国家治理体系所内含的民主与法治精神、责任与服务意识,既依赖法律与制度的体现,也依赖于人的心理认同,这样才能有强大的执行力,才能真正使其实践效应最大化。正如邓小平多年前所说:“政治路线确立了,要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行,是由赞成党的政治路线的人,还是由不赞成的人,或者是由持中间态度的人来执行,结果不一样。”(16)把权力关进制度的笼子,而制度的取舍、安排都内含着一定的价值取向。因此,本着人民利益至上的价值取向,加强思想道德建设,同样是反腐倡廉不可缺少的重要工作。

 

    参考文献:

  ①[英]韦农·波格丹诺主编,邓正来译:《布莱克维尔政治制度百科全书》,中国政法大学出版社,2011年,第476页。

  ②《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社,1972年,第114页。

  ③《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社,1972年,第334页。

  ④[英]安德鲁·海伍德著,吴勇译:《政治学核心概念》,天津人民出版社,2008年,第22页。

  ⑤参见俞可平主编:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年,第8-10页。

  ⑥《刘少奇论党的建设》,中央文献出版社,1991年,第150页。

  ⑦《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1994年,第327-328、329页。

  ⑧《十五大以来重要文献选编》(上),人民出版社,2000年,第180页。

  ⑨《十三大以来重要文献选编》(上),人民出版社,1991年,第52-53页。

  ⑩《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年,第314页。

  (11)《十四大以来重要文献选编》(上),人民出版社,1996年,第407页。

  (12)《十六大以来重要文献选编》(上),人民出版社,2005年,第147页。

  (13)习近平:《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》,《人民日报》2013年11月16日。

  (14)参见《腐败:权力与金钱的交换》,中国经济出版社,1993年,第1-9页;何增科:《反腐新路:转型期中国腐败问题研究》,中央编译出版社,2002年,第31、61页。

  (15)透明国际(Transparency International)是一个监察贪污腐败的国际非政府组织。从1995年起,透明国际制定和每年公布清廉指数,提供一个可供比较的国际贪污状况列表。透明国际也与一些政府合作打击腐败。透明国际总部位于德国柏林,并在大约70个国家设有分支机构。

  (16)《邓小平文选》第2卷,第191页。

 

    (作者系中共中央党校党建教研部教授)

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